1974年,联合国粮农组织基于70年代初的粮食危机,提出了“粮食安全”的概念,并将一定程度的库存消费比定为粮食安全警戒线。各国将这一概念移植到以国家和地区为单元的区域之后,概念的内涵进一步深化和丰富,各国出于各自粮食安全的考虑,增加了“粮食自给率”和“贸易依存度”两个考量指标。

由于各国人地关系方面的资源禀赋差异较大,国内产需关系以及全球化背景下的供求关系不一,产生了不同层次的利益和矛盾,引发了长达数十年的WTO框架下的农业补贴竞赛和不同程度的贸易保护。

此外,粮食作为一种以美元结算的大宗商品,始终受到美元价格走向的影响,在欧盟开始以欧元结算油价、俄罗斯挑战“石油美元”地位、人民币国际信用不断增强、沙特政府外汇储备大量消耗的形势下,美元与石油脱钩的可能性在增强,尽管国际粮食贸易规模小于石油,但是有专家认为,作为一种战略物资,粮食也极有可能成为美元的下一个锚定物。

届时,全球的经济竞争将从石油向粮食转移。而“粮食美元”的诞生也将进一步加大国家粮食安全的风险。在上述竞争与风险格局下,各国为了本国的粮食安全,纷纷采取统筹生产、运输、仓储、销售的保护政策,并将之运用于粮食安全保障主体之上。

作为政策的运营载体,各国虽然形式各不相同,如在美国为CCC公司,在法国为合作社协会,在日本为农业协同组合,但其共同之处在于通过对产供销的全产业链控制,实现了农业领域的寡头垄断,具有相对稳定性的纳什均衡状态,大大提高了国家粮食安全的保险系数。

农垦系统作为中国唯一紧密连接农户经营主体的全国性网络,积极探索通过全产业链统筹合作社和家庭农场的创新性模式,已经显现出四两拨千斤的成效,并且通过北京、天津、上海、重庆等城郊型农垦和数量众多的食品加工企业,以及正在逐步建立的公益性批发市场,初步搭建了广阔的通向消费者的营销通道,呈现出具有中国特色的新的粮食产销体系雏形。

二战之后,美国为推行贸易自由化,提议联合国成立世界贸易组织,1947年签署的关贸总协定即其前身。为了扩大出口,美国分别针对欧洲和第三世界国家实行了大规模援助计划“马歇尔计划”和“第四点计划”。

粮食是“马歇尔计划”的主要内容之一。该计划耗资共计130亿美元(如果加入通货膨胀因素考虑,相当于2006年的1300亿美元),其中32亿美元用于购买美国的粮食、饲料和肥料等。该计划帮助欧洲进行了重建,但是也对欧洲农业的恢复和发展产生了抑制作用。

1957年罗马条约签订后,其中与农业相关的10项条款在1962年被发展成为欧共体应对美国的欧洲共同农业政策。其主要内容即是在关税同盟的基础上成立一个区域性的、排他性的经济集团,具体做法为出口补贴十进口征税,企图“师美长技以制美”。

1960年,美国针对欧洲的“狄龙回合”③判拉开序幕,要求欧共体降低关税,遭到欧共体六国的一致,迫使狄龙接受了欧共体的对外税率,引发著名的“冻鸡贸易战”。1965年,美国发起“肯尼迪回合”,要求欧共体取消进口配额,降低关税,但是成效甚微。

1973年,长达六年的“东京回合”在日本东京举行,主角仍然是美国和欧共体。1986年,耗时七年的“乌拉圭回合”举行,美国提出10年内减少国内农业补贴75%、出口补贴90%的要求,欧共体进行,最后双方各让一步,欧盟通过改革暂时适应了1993年签订的《农业协定》的要求,但是实际减让作用有限。

2001年,世贸组织第四次部长级会议启动了长达16年、至今未果的“多哈回合”谈判。美欧矛盾未平,凯恩斯集团又起,19个集团成员国均以农业出口为主,同时没有补贴,所以对美国农业补贴和欧共体高关税均有意见。

2003年,主要发达国家在坎昆会议上提出向发展中国家扩大农产品进口的要求,招致发展中国家的强烈不满。由此导致G20国协调组的介入。至此,利益集团林立,既有美欧之间的传统矛盾,又有中小农产品出口国与美欧的矛盾,还有发展中国家与发达国家的矛盾。

由于美欧为主的发达国家和以巴西、印度为主的发展中国家在国内财政支持和关税削减幅度上难以达成一致,WTO总干事拉米于2006年7月24日宣布无限期中止多哈回合谈判。此后,WTO总干事拉米多国斡旋,但由于美国立场强硬,毫无灵活性,无果而终。

2015年12月19日,162个WTO成员的贸易部长汇聚肯尼亚内罗毕开会,美国首次呼吁放弃多哈回合谈判2016年8月,欧洲领导者德国和法国先后宣告美国在欧洲推行的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TIPP)”失败。

纵观WTO框架之下的全球农业竞争,其表面争执的焦点主要是农业补贴和贸易壁垒,背后则是国家粮食安全保障的核心战略问题。由于各国粮食成本不同,出口竞争力与进口同类产品的竞争力相差较大,导致成本高的国家纷纷提高进口壁垒,增加农业补贴,以保护本国农民利益。成本低的国家则希望打开他国国门,销售本国低成本农产品,增加本国农民收入。

粮食金融化是21世纪以来引发全球粮食价格波动和粮食危机的重要原因,对保障粮食安全提出了新的挑战。按照西方经济学理论,价格由供求关系决定。但是对照全球粮食价格的变动情况,却无法完全套用。

据联合国粮农组织数据,2008/2009年度全球谷物产量为22.86亿吨,利用量为21.82亿吨,产大于需1.04亿吨,但是,2008年的谷物价格指数却没有下降,反而从2007年的161.6上升至2008年的201.4。

2011/2012年度,全球谷物产量为23.58亿吨,利用量为23.31亿吨,产大于需1700万吨,但是价格指数却在前一年188.0的基础上上升至230.1;相反,2012/2013年度,全球谷物产量为23.05亿吨,利用量为23.30亿吨,产小于需2500万吨,但是价格指数不仅未涨,而且从上一年的230.1降至213.4。

是什么原因造成了粮食价格的波动呢?答案是金融资本。有研究表明,西方金融资本从20世纪80年代开始异化于实体经济,追求超过社会平均收益率的高收益造成资本市场扩张和大规模吸纳流动性。冷战结束以来,金融繁荣与稳定指数和粮食价格指数相关性高达0.65。粮食的金融化利于通过多空投机消纳过剩金融资本。

2000年以来,金融和能源属性成为影响粮食价格的主要方面,金融因素、能源因素对影响国际粮价波动的解释程度高达98.08%。有媒体报道,在全球粮价的非正常波动中,国际金融机构获得暴利。

2013年初,英国的反贫穷组织“世界发展运动”(WDM)在研究了美国投资银行高盛集团的财报后,得出结论:上年高盛把客户资金投资于小麦、玉米、咖啡和糖等大宗农产品,获利约4亿美元,助推高盛全年利润增长68%,员工平均薪酬增至近40万美元。

类似的机构还有巴克莱银行。在英国,巴克莱被认为是粮食投机的市场“领导者”,数据显示,2010年和2011年,巴克莱在粮食投机上赚取了超过5亿英镑。据媒体记者了解,为了防止投机过度,直到20世纪90年代,美国期货监管机构始终对持仓限额进行监控,限制大户数量。

但是,进入21世纪后,经过金融炒家的游说,美国政府放松了市场管制,投机者开始充斥市场。资料显示,美国期货市场中,农产品期货涉及金额达2000亿美元。2006-2008年间,投机者在食品类商品中长期占据着主导地位,持有65%的玉米合约,68%的大豆和80%的小麦合约。

多种因素叠加,造成了2007-2008年间,粮食价格增长了一倍。2008年和2010年的国际粮价上涨,给粮食自给率较低的国家造成了调控上的困难。在摩洛哥,政府把小麦进口关税削减至历史最低水平。

在埃及,政府大幅提高了粮食补贴并与哈萨克斯坦签署了以优惠价进口100万吨小麦的双边协议。在贝宁和塞内加尔,两国政府采取了一系列旨在抵消谷物价格大幅上涨影响的措施,包括价格管制和免税。

在埃塞俄比亚,政府禁止主要谷物的出口和粮食囤积,并中止了世界粮食计划署用于紧急干预的当地采购活动。南非对面向贫困人口的社会救济款数额进行调整,以减轻粮食价格上涨的影响。赞比亚政府对所有新合同实行出口禁令。津巴布韦政府则对以补贴价出售的玉米、小麦和高粱的进口进行管制。

2011年联合国粮农组织在其粮食展望报告中指出,对于经济弱势国家来说,2011年在国际市场上的食品采购成本势必大增,低收入缺粮国的支出可能增加27%,最不发达国家的费用增幅会达到30%,远高于全球平均水平,与2008年的水平相差无几。但是这不意味着粮食供应的增加,因其所增加的粮食采购量仅够弥补国家供给的下滑。

即便如此,由于缺乏成体系的粮食安全保障机制,莱索托、索马里等非洲24国、伊拉克等亚洲8国和拉美的海地等33个国家2011年被联合国粮农组织列为“处于危机中需要粮食援助的国家”。不少国家甚至出现了骚乱和政局动荡。

粮食金融化所导致的粮价波动,与传统经济学意义上的概念并不相同。传统经济学意义上,金融会因为实体经济形势变化而被动地超发货币。金融化则利用超发货币及其衍生品导致流动性过高而掌握实体经济定价权以控制实体经济,达到通过操纵价格短期变化而实现财富集聚。

这一特征使得粮食安全问题进一步复杂化,金融资本可以通过抬高粮食价格短期获利,也可以压低价格为下一轮的价格高企做准备。由此带来的国际粮价的波动,会迫使一国之内的粮食价格做相应的调整,并进而波及农民收入和市民购买力。单纯依靠自由市场已无法妥善应对。

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