欧洲经济共同体和欧洲自由贸易联盟的建立使美国的政策制定者陷入了两难境地。美国之所以支持欧洲经济合作,是因为它认为贸易扩张能够推动经济增长、促进政治稳定并遏制苏联的扩张。然而,虽然美国乐于见到这些成效,但它并不希望西欧形成一个独立的贸易集团,因为这将对美国的出口产生不利影响。比如说,联邦德国的产品将在法国享受免税待遇而美国产品却要受制于欧共体关税,因此,外部关税的水平将决定美国产品受歧视的程度。

由于担心欧共体对美国出口的不利影响,《互惠贸易协定法案》在1958年的延期要比前几年都容易。艾森豪威尔要求将贸易谈判权延期5年,并希望能够将关税从当前水平降低25%。鉴于贸易立法在50年代早些时候遭遇的重重困难,众议院议长萨姆·雷伯恩本以为必须经历“鲜血、汗水和眼泪”才能让国会同意这一系列要求,但他错了。商界受欧共体建立的刺激,要求政府采取反制行动应对欧洲的优惠制度,国会议员对此做出了回应。虽然谈判权只延期4年,而不是总统提出的5年,但这仍是迄今为止年限最长的延期。

虽然关税削减权从25%减到了20%,但大于50%的大幅减税也得到了批准。与前几年相比,政府的要求得到了满足,因为谈判权有一个清晰明确的目标:在西欧消除内部贸易关税的时候,将美国出口受到的影响降至最低。《互惠贸易协定法案》在1958年的延期使美国处在了可以讨价还价地要求欧共体下调关税的有利位置。第一阶段谈判(1960—1961年)涉及的议题是欧共体与《关贸总协定》相关规定的一致性以及欧共体拟定的对外关税水平。关税同盟无疑背离了《关贸总协定》第1条规定的最惠国待遇,因为成员国和非成员国在进口关税上面临差别待遇。

但是,如果以下两项要求得到满足,《关贸总协定》第23条又允许关税同盟的存在。首先,必须取消“同盟成员领土之间几乎所有贸易”的进口关税和其他贸易限制。其次,对外关税“总体上不得高于或严于在形成此种同盟之前各成员领土实施的关税和贸易法规的总体影响范围”。根据第二个条件,美国坚持要求欧共体设立较低的关税,但欧共体回应称任何关税削减都必须得到其他国家的对等回报。

在1961年至1962年的第二阶段谈判,也被称为狄龙回合,美国和欧洲讨论了减税问题。欧共体提出将工业品关税削减20%,但拒绝考虑农业税,因为它正在制定共同农业政策。然而,美国无法有效回应这一提议。由于担心违反危险点条款,谈判代表无法提出与20%的减税提议相匹配的回应;虽然危险点条款并不构成真正的法律限制,但是如果超过危险点就有可能产生政治成本。此外,国务院接到的要求仍是有选择性地按产品进行谈判,因而无权进行全面的关税削减。

狄龙回合在总统贸易谈判权于1962年6月到期之前不久结束。关税削减仅达到4%的加权平均削减水平,这完全不足以拉低欧洲产品获得的优惠幅度,因而没有解决美国出口商面临的麻烦。约翰·肯尼迪在1960年当选总统,这恢复了统治下的统一政府。肯尼迪来自马萨诸塞州,在该州纺织业衰退的情况下,他并不是一直倾向于推动进一步的贸易自由化。事实上,他的竞选承诺是帮助保护那些受进口困扰的行业。与此同时,新总统坚定地致力于加强同西欧的关系,防止大西洋联盟的解体。此外,政策制定者和出口商仍然担心欧共体成立之后有可能造成的贸易转移。

同时他们在担心投资转移:如果美国企业发现对欧出口变得更加困难,就有可能会将部分投资支出从美国转移到欧洲,以便吸引欧共体关税制度下的消费者。因此,肯尼迪政府将加强大西洋联盟这一外交政策目标与减少欧洲对美出口歧视这一经济目标相结合,推动贸易振兴计划。贸易谈判权将在1962年年中到期,在这种情况下,新政府可以选择简简单单地延期《互惠贸易协定法案》,也可以选择提出更大胆的议案。在副国务卿乔治·鲍尔的力促之下,肯尼迪决定参照令人失望的狄龙回合,对贸易协定计划做出修改。

总统将做出这样的表态:《互惠贸易协定法案》“不能光是简单的延期,它必须脱胎换骨”。1962年1月,肯尼迪公布了政府的贸易协定计划改革提案。《贸易扩展法案》的主要目的是加强西方联盟的力量和团结。总统表示:“大西洋的这两大市场要么逐渐融合,要么分道扬镳。是融合还是分离,这一决定要么标志着各国联盟翻开新的篇章,要么意味着西方统一增长面临威胁。”肯尼迪指出,这部新法案至关重要,原因有五:应对欧洲经济共同体的挑战、扭转国际收支状况的恶化、促进经济增长、反制想要争取世界贸易更大份额的意图、促进日本和其他发展中国家融入世界贸易体系。

总统强调,国会应当给予两党一致的支持:“自由市场理念——让人们和国家有更广泛的经济选择——就像自由这个理念本身一样源远流长。这一理念是不分党派的。多年来,我们的贸易法案都得到了两党一些议员的共同支持,因为他们认识到贸易对我们的国外基本安全和国内经济健康至关重要。现如今更是如此。《1962年贸易扩展法案》的制定是为了表明整个国家的立场,而不是哪个单一派系或哪个单一部门的立场。”

肯尼迪政府的提案虽然立足于过去的实践经验,但在好几个方面都有所创新。总统希望得到高达50%的全面减税权并放弃自1934年以来按产品展开双边谈判的方法。此外,危险点条款会被废弃,而且关税委员会只需把降税的大概经济影响告知总统即可,这为更大幅度的关税削减扫清了障碍。政府还提出了一个新办法帮助受到进口负面影响的工人,那就是不再通过例外条款限制进口,而是以贸易调整援助(TAA)的形式向受进口不利影响的工人和社区提供政府直接援助。贸易调整援助包括收入补助、搬迁福利、培训援助以及其他面向失业工人的经济补偿。

这份计划帮助赢得了劳联-产联主席乔治·米尼对法案的支持。肯尼迪还提议收紧例外条款的适用要求;根据新的法案,进口造成的生产设施长期关停或工人失业必须影响整个产业,而不仅仅是一个产业中的一种产品,才可适用例外条款。以上种种标志着传统《互惠贸易协定法案》的大胆转变。《互惠贸易协定法案》的最初目标是消除《霍利-斯穆特关税法案》中过高的关税,以换取其他国家的关税削减。

这个版本的《互惠贸易协定法案》旨在有选择地降低关税,从而避免伤害国内利益,虽然法案也包含了例外条款,以便在“不可预见的事态发展”导致一个产业受到伤害的时候暂时提高关税。而新的拟议法案则放弃了选择性减税的办法,并明确承认一些国内利益将因关税削减而受损,而相应的补救措施不应是进口限制,而应是政府直接援助。这种援助旨在推动劳动力和资本进行调整以适应新的竞争条件,并帮助工人在其他经济产业找到工作。正如副国务卿鲍尔所说:“我们必须保护美国每一个产业都免于竞争带来的调整,这一理念与我们的经济精神背道而驰。”

危险点条款的终结也意味着人们认识到,根本无法判定什么样的关税水平可能会给某一产业造成“伤害”。肯尼迪政府在向国会推销这一方案时,在政治上极其机敏,因而议案基本完好无损地获得通过。政府组织了一场全国性运动以争取商界的支持,而运动的口号就是“不贸易就衰败”。与过去一样,很多大型联合会(既有产业组织也有劳工组织)在国会各委员会作证时都表示支持新的谈判权,而很多小型商业利益集团则表示反对。

在欧共体的刺激下,很多企业高管和出口集团在1958年和1962年作证时都表态支持谈判,这远远超出了20世纪50年代初期和中期的时候。全国制造商协会、美国农场局联合会和其他贸易保护组织之所以支持该法案,是因为他们的成员担心欧洲会对其产品采取歧视待遇。

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